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Com v\u00e1rias noticias sobre o novo governo emendar a\u00a0constitui\u00e7\u00e3o<\/a>, tanto na seara previdenci\u00e1ria, e uma reforma tribut\u00e1ria, cumpre-nos destacar as limita\u00e7\u00f5es do poder constituinte derivado em emendar a constitui\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Antes de tudo, o Poder Constituinte Derivado, ou seja, aquele capaz de editar uma\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o<\/a>, estabelecendo uma organiza\u00e7\u00e3o jur\u00eddica fundamental, dando forma ao Estado, constituindo poderes e criando normas de exerc\u00edcio de governo, est\u00e1 subordinando \u00e0s condi\u00e7\u00f5es fixadas pelo Poder Constituinte Origin\u00e1rio.<\/p>\n A limita\u00e7\u00e3o do Poder Constituinte Derivado, tamb\u00e9m conhecido como Poder de Emenda, pode ser formal (procedimental). No Brasil h\u00e1 pequeno rol de legitimados para a apresenta\u00e7\u00e3o da proposta (1\/3 dos deputados e 1\/3 dos senadores. Presidente da Rep\u00fablica ou mais da metade das Assembleias Legislativas do Pa\u00eds, cada uma delas manifestando o apoio pela maioria relativa de seus membros) e um processo mais rigoroso para a sua aprova\u00e7\u00e3o (voto favor\u00e1vel de 3\/5 de todos os deputados e senadores, com duplo turno de vota\u00e7\u00e3o em cada casa parlamentar –\u00a0\u00a7 2\u00ba<\/a>\u00a0do artigo\u00a060<\/a>\u00a0da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>).<\/p>\n Jos\u00e9 Afonso da Silva[1]<\/a>, admite a iniciativa popular tamb\u00e9m para projeto de emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o Federal, posi\u00e7\u00e3o que reconhece n\u00e3o estar expressa na\u00a0carta magna<\/a>\u00a0(art.\u00a060<\/a>\u00a0da\u00a0CF<\/a>), que define quem tem poder de inciativa para uma emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o, mas que poderia ser extra\u00edda das normas gerais da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>.<\/p>\n Lu\u00eds Roberto Barroso[2]<\/a>, hoje ministro do Supremo Tribunal Federal, noticia que este tribunal j\u00e1 reconheceu que membro do Congresso Nacional (deputado federal ou senador) pode questionar, por meio de mandado de seguran\u00e7a, ofensa \u00e0\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>\u00a0durante a\u00a0tramita\u00e7\u00e3o<\/i>\u00a0de proposta de emenda \u00e0\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>, com fundamento no direito p\u00fablico subjetivo \u00e0 correta forma\u00e7\u00e3o das esp\u00e9cies normativas (MS 22.487-8\/DF, DJu 14.08.2001, e RTJ, 165\/540) . Outras pessoas n\u00e3o t\u00eam legitimidade para tanto (MS 23.334\/RJ).<\/p>\n Por outro lado, n\u00e3o cabe ADIn (A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade) contra o conte\u00fado o conte\u00fado de ato normativo em fase de forma\u00e7\u00e3o, pois inexiste no direito brasileiro controle jurisdicional abstrato preventivo da constitucionalidade (STF, RDA, 183\/158). Exce\u00e7\u00e3o \u00e9 a Proposta de Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o que viole o\u00a0\u00a7 4\u00ba<\/a>\u00a0do artigo\u00a060<\/a>\u00a0da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>, pela qual sequer pode ser objeto de delibera\u00e7\u00e3o a proposta que vise abolir uma cl\u00e1usula p\u00e9trea.<\/p>\n A limita\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m pode ser temporal, vedando-se altera\u00e7\u00f5es durante certo tempo ap\u00f3s a vig\u00eancia da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o<\/a>\u00a0original. A\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o<\/a>\u00a0do Imp\u00e9rio (1824), em seu art.\u00a0174<\/a>, vedou a altera\u00e7\u00e3o de qualquer dos seus artigos durante os quatro anos seguintes \u00e0 sua vig\u00eancia.<\/p>\n O\u00a0\u00a7 5\u00ba<\/a>\u00a0do artigo\u00a060<\/a>\u00a0da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>, ao estabelecer que a mat\u00e9ria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada n\u00e3o pode ser objeto de nova proposta na mesma sess\u00e3o legislativa, pode ser considerado uma limita\u00e7\u00e3o temporal. Observamos que Uadi Lamm\u00eago Bulos conceitua o \u00a7 5\u00ba do art. 60 como sendo uma limita\u00e7\u00e3o procedimental[3]<\/a>.<\/p>\n A limita\u00e7\u00e3o circunstancial \u00e9 aquela que suspende a tramita\u00e7\u00e3o das propostas de emenda em circunstancias que indiquem instabilidade institucional, ou seja, durante interven\u00e7\u00e3o federal (como ocorrida recentemente no estado do Rio de Janeiro), estado de s\u00edtio e estado de defesa (art.\u00a060<\/a>,\u00a0\u00a7 1\u00ba<\/a>, da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>).<\/p>\n Entrementes, temos a limita\u00e7\u00e3o material, pela qual nem sequer ser\u00e1 objeto de delibera\u00e7\u00e3o a proposta de emenda tendente a abolir (ou mesmo alterar\u00a0substancialmente<\/i>) a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal, e peri\u00f3dico, a separa\u00e7\u00e3o dos Poderes e os direitos e garantias individuais.<\/p>\n As limita\u00e7\u00f5es materiais tamb\u00e9m s\u00e3o chamadas cl\u00e1usulas p\u00e9treas. E aquelas previstas no art.\u00a060<\/a>,\u00a0\u00a7 4\u00ba<\/a>, da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>\u00a0s\u00e3o as cl\u00e1usulas p\u00e9treas s\u00e3o cl\u00e1usulas p\u00e9treas\u00a0expl\u00edcitas<\/i>.<\/p>\n As limita\u00e7\u00f5es materiais podem ser\u00a0impl\u00edcitas<\/i>\u00a0(inerentes), ou seja, tamb\u00e9m princ\u00edpios n\u00e3o escritos e outras regras fundamentais que n\u00e3o est\u00e3o no\u00a0\u00a7 4\u00ba<\/a>\u00a0do art.\u00a060<\/a>\u00a0da\u00a0CF<\/a>\u00a0podem ser considerados cl\u00e1usulas p\u00e9treas.<\/p>\n S\u00e3o materialmente (limita\u00e7\u00e3o material) intoc\u00e1veis pelo Poder Constituinte Reformador os princ\u00edpios que, desrespeitados, causariam a ruptura do sistema constitucional. Exemplo: o\u00a0\u00a7 4\u00ba<\/a>\u00a0do art.\u00a060<\/a>\u00a0da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>\u00a0\u00e9 intoc\u00e1vel, \u00e9 uma cl\u00e1usula p\u00e9trea, mas tal circunstancias n\u00e3o est\u00e1 expl\u00edcita na CF\/88. Sua altera\u00e7\u00e3o acabaria por admitir a altera\u00e7\u00e3o de normas antes intoc\u00e1veis pelo Poder de Emenda, o que \u00e9 inconceb\u00edvel.<\/p>\n N\u00e3o cabe a inova\u00e7\u00e3o do direito adquirido em face do Poder Constituinte Origin\u00e1rio, conforme demonstra o artigo\u00a017<\/a>\u00a0das Disposi\u00e7\u00f5es Transit\u00f3rias da atual\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o<\/a>\u00a0da Rep\u00fablica. Quanto ao Poder Constituinte Derivado (poder de emenda constitucional), h\u00e1 de ser observar que o inciso\u00a0XXXVI<\/a>\u00a0do art.\u00a05\u00ba<\/a>\u00a0da\u00a0CF<\/a>\u00a0traduz garantia individual, da\u00ed estar protegido como cl\u00e1usula p\u00e9trea (art.\u00a060<\/a>,\u00a0\u00a7 4\u00ba<\/a>,\u00a0IV<\/a>, da\u00a0CF<\/a>). Entendemos, por isso, que emenda constitucional n\u00e3o pode excluir ou modificar o\u00a0direito adquirido<\/b>. Nesse sentido: \u201cCl\u00e1usula P\u00e9trea de respeito ao direito adquirido- Invulnerabilidade pela superveni\u00eancia de emenda, provida do poder constituinte derivado\u201d (C\u00e2m. de Direito Privado,\u00a0ED<\/a>\u00a074.591-5, S\u00e3o Paulo, Rel. Alves Bevilacqua, j. 17.08.1999).<\/p>\n Alguns por\u00e9m, entendem que n\u00e3o se pode invocar o direito adquirido caso o preju\u00edzo seja decorrente de emenda constitucional, argumentando que o constituinte vedou apenas que a\u00a0lei nova<\/i>\u00a0(e n\u00e3o uma emenda constitucional) prejudique o direito adquirido, o ato jur\u00eddico perfeito e a coisa julgada. Esta segunda posi\u00e7\u00e3o, por\u00e9m, parece-nos equivocada, quer porque as normas decorrentes de emenda constitucional tamb\u00e9m s\u00e3o consideradas leis (no sentido amplo de regra jur\u00eddica escrita, institu\u00edda pelo legislador no exerc\u00edcio de suas prerrogativas e observados os seus limites), quer porque a seguran\u00e7a jur\u00eddica exige a repulsa a artif\u00edcios jur\u00eddicos que indiretamente possam ludibriar as cl\u00e1usulas p\u00e9treas.<\/p>\n O Supremo Tribunal Federal, sob a luz da\u00a0constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1967<\/a>, deliberou que n\u00e3o h\u00e1 direito adquirido contra\u00a0texto constitucional<\/a>, seja ele decorrente do Poder Constituinte Origin\u00e1rio ou do Poder Constituinte Derivado (RE 94.414, j. 13.02.1985, RTJ, 114\/237). Ocorre que a\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>\u00a0de 1988 incluiu os direitos e garantias individuais (inclusive o direito adquirido) entre as cl\u00e1usulas p\u00e9treas (art. 60, \u00a7 4\u00ba, IV), circunst\u00e2ncias que n\u00e3o se verificava na\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>\u00a0de 1967 (art. 47, \u00a7 1\u00ba).<\/p>\n N\u00e3o se aplica, no sistema constitucional instaurado a partir de 1988, a teoria da dupla revis\u00e3o, pela qual em primeiro lugar se revoga uma cl\u00e1usula p\u00e9trea, para, em seguida modificar aquilo que a cl\u00e1usula p\u00e9trea protegia[4]<\/a>.<\/p>\n Entendemos que a inser\u00e7\u00e3o de cl\u00e1usula p\u00e9treas tamb\u00e9m \u00e9 atividade exclusiva do Poder Constituinte Origin\u00e1rio, pois do contr\u00e1rio, pois do contr\u00e1rio as atividades de um poder de natureza transit\u00f3ria (a periocidade dos mandatos dos agentes reformadores \u00e9 cl\u00e1usula p\u00e9trea), e limitada vinculariam as futuras gera\u00e7\u00f5es de legisladores (poder vinculante s\u00f3 concebido em favor do Poder Constituinte Origin\u00e1rio, superior, soberano). Nada impede, contudo, que sejam inseridos novos direitos ou garantias fundamentais na\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o<\/a>\u00a0por meio de emendas (a exemplo do inciso\u00a0LXXVIII<\/a>\u00a0do art.\u00a05\u00ba<\/a>\u00a0da\u00a0CF\/88<\/a>), por\u00e9m esses direitos supervenientes poder\u00e3o desaparecer por meio de nova emenda.<\/p>\n H\u00e1 pol\u00eamica sobre a possibilidade de altera\u00e7\u00e3o de cl\u00e1usula p\u00e9trea, via emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o, desde que altera\u00e7\u00e3o seja aprovada em consulta popular pr\u00e9via (plebiscito). Quem defende a possibilidade toma por fundamento o princ\u00edpio da soberania popular e relembrar que os cidad\u00e3os s\u00e3o os titulares do poder (art.\u00a01\u00ba<\/a>,\u00a0par\u00e1grafo \u00fanico<\/a>, e\u00a014<\/a>\u00a0da\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>).<\/p>\n As posi\u00e7\u00f5es em sentido contr\u00e1rio tomam por base o\u00a0\u00a7 4\u00ba<\/a>\u00a0do art.\u00a060<\/a>\u00a0da\u00a0CF\/88<\/a>(n\u00e3o h\u00e1 previs\u00e3o de exce\u00e7\u00e3o \u00e0s cl\u00e1usulas p\u00e9treas) e destacam que o exerc\u00edcio do poder origin\u00e1rio por uma s\u00f3 emenda gera riscos de casu\u00edsmos incompat\u00edveis com uma sociedade democr\u00e1tica, ou seja, as cl\u00e1usulas p\u00e9treas somente devem ser alteradas ap\u00f3s amplo debate nacional sobre todo o sistema constitucional do Pa\u00eds, em t\u00edpico exerc\u00edcio do Poder Constituinte Origin\u00e1rio. Acreditamos que as cl\u00e1usulas p\u00e9treas s\u00f3 podem ser alteradas no exerc\u00edcio do Poder Constituinte Origin\u00e1rio. Acreditamos que as cl\u00e1usulas p\u00e9treas s\u00f3 podem ser alteradas no exerc\u00edcio pleno do Poder Constituinte Origin\u00e1rio, pois d\u00e3o sustenta\u00e7\u00e3o a todo um conjunto sistematicamente organizado que seria violado com altera\u00e7\u00e3o isolada de uma das suas pilastras.<\/p>\n A emenda n\u00e3o est\u00e1 sujeita a san\u00e7\u00e3o (seja qual for seu proponente) e \u00e9 promulgada pelas mesas da C\u00e2mara e do Senado.<\/p>\n [1]<\/a>\u00a0Curso de direito constitucional positivo, 10. Ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 1995, p. 66.<\/p>\n [2]<\/a>\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o da Republica Federativa do Brasil<\/a>\u00a0anotada, 4\u00aa ed., S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2003, p. 435-436.<\/p>\n [3]<\/a>\u00a0Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/a>\u00a0anotada, 2\u00aa ed., S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2001, p. 758.<\/p>\n
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